宏观政治学的主要研究途径与理论 （上）

如同经济学，政治学因研究对象的分析层次和范围的大小不同，应该以个人的自主行动，或由个人无法掌控的结构之运作结果为重点，可以分成微观和宏观两大类。
无论是宏观政治学或微观政治学，它们之间都有密切关系，是政治学研究中不可或缺的组成部分。

宏观政治学（Macro-politics）的研究焦点，在于整体的结构，研究不同政治系统之间的差别和共性，以国家、政府、权力、政治组织、集团等为主要研究对象，注重观察和理解政治权力的配置、制度创新与演变等问题。

主要的宏观政治学研究途径，有团体理论、政治系统理论、政治沟通理论、制度论和政治发展理论，它们又再派生出不同的支派理论和分析工具。其中又以政治系统理论和制度论，做为宏观政治学研究的两大主干。兹分述如下：

团体理论（Group theory）

团体为集体的行动，或人类行动与互动行为之相对持久的模式，属于偶发事件引起的群众聚会，则非其专论的范围。团体的內涵一般具有稳定性、统一性、規范性及普遍性的特质，故亦可称为制度（institution）。

团体理论是政策分析的一种模式，以多元主义论做为基础，就社会团体的型态与功能、成员构成与互动特质，解释政治现象的研究方法。注重研究各类团体影响政治的方法、途径和目的，注重分析团体与政府的关系，不同团体之间的关系，团体与决策的关系。

团体理论由美国政治学家亚瑟.本特利（Arthur Bentley）提出。他的《政府的过程》（The Process of Government，1908年出版)一书，被认为是团体理论的代表作，建构政治学团体分析的概念，开后世团体论研究之先河。依他的观点，团体是政治的“基本元素”，社会是团体复杂的组合，政府行为是团体间作用的结果。法律或公共政策只是相关团体奋斗的产物，也是不同立场团体在一定时间内，相互角力博弈达致平衡的结果。个人只有参与或代表团体时，才能真正有行使決策权力的机会。

团体理论假设所有团体皆有潜在性的利益，无一团体垄断所有不同型态的资源，不同团体间的权力关系不是阶层性关系，而是透过各种途径把彼此相互的作用（竞争与合作），当作政治分析的基本内容，使政策符合团体之利益需求。当分享共同利益的人们组织起来，相互发生作用，并通过政治过程追求目标时，他们就构成政治团体。

对于团体的政治作用，政治学者有两种基本观点：（i）认为团体活动就是政治， 研究政治不能不研究团体。（ii）认为团体活动是政治中心，但不等于全部政治。具体研究过程中，不同学者也有所侧重。有的强调个人在团体的具体作用，认为个人信仰、态度或其他心理因素，会在团体活动发挥重要作用；有的认为团体方法不应包括个人因素，只有团体活动过程才需观注。

团体理论研究的团体类型，基本上有正式团体（指明确目的和注册成立的团体）、非正式成立的团体两大类。团体的种类很多，有工会、商会、宗乡会馆、专业协会、宗教团体、政治团体等。这些团体，有些较为活跃明显，有些较不明显低调。各类团体为维护自身利益，往往影响政治过程和政府决策，这类团体即为“利益团体”(interest groups)。

当利益团体涉及影响公共政策，要对決策的行政或立法机构施加压力时，則利益团体就变成“压力团体”(pressure groups)。在一个多元民主社会里，公共政策必然是各方力量较劲的结果。

团体间较劲的可能结果有两种：当若干团体取得优势，公共政策会变成占优势团体决定的政策；如果是各个团体经协商后达成的协议，公共政策就变成各方协调的产物。一般说来，后者会导致比较平衡的状态，协议一旦达成，事后任何改变现状有其困难与局限。決策人员从事政策决定时，应能适度维持团体间的平衡，不宜忽视某些团体，方能达成决策的最佳效果。

团体理论只能说明决策的某些层面，並非适用所有国家。根据研究显示，发展中国家的决策模式，比较趋向于精英理论(elite theory)，而在发达民主国家，由于中产阶级普遍接受高等教育，经济力量较为雄厚，有兴趣且有力量组织团体影响政策，团体理论较适合说明其决策过程。

至于像新加坡这类处于后威权时代的新兴国家而言，则介于两者之间的不成熟阶段，毕竟执政党长期执政，几乎把所有社团政治化，变为其外围组织，而近年随着中产阶级的崛起与新媒体论政之壮大，团体理论便有其适用性和不适用性的成分，必须与微观政治学的精英理论结合运用，分析政治新现象才会较全面。

团体理论視民主价值，建立于人民的结社自由权上，人民是否积极参政并不重要，也弥补精英主义对个人影响力的过度强调。它认为对自由的最大威胁，并非來自阶级差异，而是來自某些自由的过度保障，例如垄断形成的经济不平等，此将使政治自由受到危害，主张削减大企业和公权力的过度干预。

团体理论也遭遇批评：首先，团体对决策影响力的大小，学者看法并不一致，部分学者认为它对决策的影响力，不会超过一般选民的影响力，认为团体理论夸大团体的重要性；反之，另些学者认为它忽略政策制定常是积累型（incremental），有些团体常具主导地位，例如商团。其次，团体理论忽视影响决策的其他重要因素，例如决策过程中，部分“个人”经常扮演强人般的角色，团体目标常被領袖目标取代，团体间的竞争只是表象。再次，社会资源分布存在不平均，政策制定長期偏向有利某些利益集团。最后，认为民主稳定有赖共识，但共识常不存在或不易形成。

政治系统理论（Political system theory）

所谓“系统”由分离及可识别的单元组成，例如家庭由个人组成，而石头则不会称之系统。各单元相互关连又互動，形成某種关系，例如排队等公车的人不会称之系统。它们因共同目标组合成整体，例如胃、肠等个别器官共组消化系统。某一單元的消失，也会影响整个系统的运作。而系统与系统，可依据共同运作目标，组成更大的系统，例如消化系统再与神经、循环、呼吸等系统共组生理系统。

系统理论藉由上述系统学的观念，观察与分析政治现象，主要探讨的元素有：系统、整体性（wholeness）、次系统（subsystem）、关系（relations）、规范（rules）、边界（boundaries）、环境（environment）。提供以全系统掌握个别现象的目的，探讨个别现象间的关连性。系统有其边界，此边界按照功能划分，同具“分化”又“整合”的功能，能产生次系统，故应重視其存在层次的差异。研究次系统时，大系统便成为“环境”。系统间的互动，则以输入、转化、输出、反馈四概念解释。

（1）政治体系论

大卫.伊斯顿(David Easton)在其著作《政治体系》（The Political System）一书中，改造自然科学的系统理论，建构用于分析政治学和公共管理学的一般政治系统理论。他认为政治生活构成人类社会体系的一个部分，即政治体系，基本特征为“权威性的价值分配”（authoritative allocation of values）。

伊斯顿认为政治体系的上述基本特征，涵盖政治现象所牵涉的三个基本概念（或“要素”）：（i）价值（意识型态），点出政治的目的性，例如社会福利政策的目的是追求公平正义、推行民营化的目的是追求自由市场经济的效率；(ii) “权威”，点出政治可以约束和管制众人的行为，需经由有权威的领导机构进行相关活动；(iii) “分配”，指在资源有限、欲望无穷的约束下，当权者不能满足社会上所有人的价值需求，分配时总会有先后顺序、分配到的资源有差异的现象出现，不会每个人都会满意结果。

政治体系是政治行为主体与政治制度的有机统一，不仅包括政府机构和国家体系，还包括它们之间的互动关系，由输入、转化、输出、反馈四大部分稳定运作达成系统目标。研究个别的政治行为及现象时，则从整体角度寻求解释。分析着重于各变数(variables)对政治系统的影响(effects)。

这一理论认为，政治体系是个开放的系统，没有一个政治系统不是扎根在、交织在环境要素之中。环境对政治系统的影响叫“输入”(input)，政治体系为了维持自己的生存和发展，必须对环境的输入做出反应，将输入经过“转化”(conversion)过程，变成政治系统的“输出”(outputs)。通过输出，政治体系又“反馈”（feedback）于环境，可能改变环境从而产生新的输入，使得政治体系适应环境要求维持存续，是政治体系理论分析的核心所在。

（a）输入：外在环境给予政治体系的讯息或资源，可分为“需求”（demands）与“支持”（supports）两项。前者为民众提出处理政治事务的期盼与要求，需成为“议题”(political issue)，始能成为有意义的投入，有些需求还会胎死腹中。例如工会以请愿或游行的方式，提出提高最低工资、缩短工时、降低失业率的需求。后者为对政策产出是否认同与拥护，如投票或诉讼。政治体系如果缺乏支持，就会出现失去民心的危机。支持的数量与范围，可因环境不同而程度有别，在某些国家只要精英支持即可，有时民意支持度太低，会对政治体系的安定产生不利的影响。

（b）转化：指政治体系从被动输入，转化为符合人民需求、解决纷争的一套政策或方案的输出间的过程。在此过程中，权威者的决策与行动控制社会价值的分配，决定角色间的各种关系。转化过程分述如下: (i)利益的提出或建议 (interest articulation)、(ii)利益的集结(interest aggregation)、(iii)法規制定(rule Making):立法、(iv)法规执行(rule application):行政、(v)法规裁决(rule adjudication):司法和(vi)政治沟通(political communication)。

政治体系如何整合各方需求，做出权威性的价值分配过程，外界基本上无法检视，故称之为“黑盒子”，应尽量让决策过程公开透明化。举例而言，当政府接收工会诉求后，收集资料进行评估后，再研拟出可行的政策。

（c）输出：政治体系经“转化”后，释放到外在环境的产物，成为具有执行力的公共政策。例如政府为降低失业率，制定保护国内产业的政策，透过大幅提高进口关税，限制进口数量等做法，拟定新的劳工法令。

（d）反馈：公共政策投入环境后，环境回应造成影响的相关讯息，再投入至输入端，使政治体系进入下个运作循环，即为“反馈”。例如新劳工法令的施行广获好评，对政治系统输入更高的支持。与此同时，政府提高关税后，导致物价偏高，引起众多消费者不满，提出平抑物价的需求。政府则需回应环境传递的新讯息，进行下一次的政治体系运作，以维持政治稳定。

在政治学发展过程中，伊斯顿以中性的“政治体系”代替“国家”或“政府”，这是首个描述人类政治生活的理论架构，使得不同时间、地域的各种政治活动，有了理解与比较的共同基础，从此有了客观的观察角度与理论依据，因应当时从事各地区政治实务比较的需求。再者，政治体系论以客观观察建立通则化理论，在个案的资料收集、统计分析等研究方法上，较传统的抽象哲学思考更为客观、精确和合乎科学精神，使政治学知识层次提升。

然而政治体系论的限制，在于隐含的保守性，预设政府具有合法性基础，举凡政治系统本身是否合理、能否提升公共福祉等规范性问题，则非研究重点所在。这么一来，很容易衍生出“存在即为合理”的结论，对现实生活中可能有的政治不稳定的异常现象，例如政府暴虐、政治动荡、贫穷问题或是革命建国运动等现象，缺乏正面的解释与处理方式。也许，这就是后来“国家”范畴回归和新制度主义政治学，大行其道的理论原因之一。

政治体系理论结构和机制，虽然符合形式逻辑的因果律，能得到不同政治系统的经验支持，但关于环境与政治系统之间、系统成员需求和支持与当局、政治行为与政治制度规则，这三方面的关系缺乏辩证分析，具有一定的片面性和缺陷性。

（2）结构功能主义（Structural－functionalism）

除了伊斯顿的“政治体系理论”之外，系统理论还有“结构功能论”。这学派通常被简称为"功能主义"，是当代最有影响力的社会学与社会人类学理论观点。一般把社会看作一个有机系统，每个子系统都对系统整体的生存、均衡与整合起着积极作用。当某部分（局部）无法发挥“预期和理想的特定功能”时，称之为“结构的紧张”，那就必须要修改整体或局部结构，使之功能如常，方能使政治体系长存。

结构功能论的基本观点，起源于19世纪的英、法两国的古典社会学者孔德(A. Comte)、斯宾塞(H. Spencer)和涂尔干(E. Durkheim)，及20世纪两位人类学者马林诺斯基(B.F. Malinowski)和雷可立夫布朗(A.R. Radcliffe-Brown)，他们都对结构功能论的形成居功厥偉。

孔德从从生物学获得啟发，提倡社会学使用“结构”、“功能”等概念。他与斯宾塞都认为个人、团体和制度，对整个社会的作用，类似于生物器官对有机体的作用。稍后，涂尔干指出，社会学应说明包括現象的原因与功能，对演化论、传播论和历史主义提出不同的思路。马林诺斯基提出生理、心理、社会、文化这四种需求系统，后在美国社会学者帕森斯(T. Parsons)的理论中进一步开展。雷可立夫布朗強调某些惯性行为之所以能稳定持续，有賴于与其他慣性行为较少冲突，甚至彼此支援，强调整合是每一社会生存的必备条件。

结构功能论的主要模型有二个：

（a） 帕森斯以结构功能，探讨政治系统各部门间的关系与运作，他是在前述的功能主义思想基础上发展出来，认为政治系统及其次系统均有其结构，透过功能的运作，使得体系得以继续稳定。所以功能是动态的，维持组织均衡之适当活动。他提出四种功能子系统：适应（adaptation）、目标达成（goal attainment）、整合（integration）、模式维系（latency）。若能维持系统间的平衡，就能达到社会运行的良性状态，否则会出现冲突和病态的失调狀态。

塔尔科特·帕森斯(1902-1979)，美国社会学家，结构功能主义的代表人物。在德国留学期间，他接触到德国社会学理论大师马克斯．韦伯的著作，并于1930年将韦伯的名著《新教伦理与资本主义精神》译成英文。1931年任教于哈佛大学社会学系，后任社会学系主任，曾于1949年担任美国社会学会主席。他一生著作等身，强调社会体系的协调一致与和谐本性，除韦伯外，恐怕社会学领域无人可以与他争雄。

（b）美国学者艾蒙与鲍威尔（G.Almond & B.Powell)：他们合著《比较政治》（Comparative Politics），提出政治体系应具有下列的三个功能，分别为：

（i）系统功能(System Functions)：维持政治系统运作，必须履行之必要功能。 任何一个政治系统,在系统层面都需要政治甄拔(political recruitment)、政治社会化(political socialization),以及政治沟通(political communication)这三大功能。一旦欠缺，政治系统将会归于消失。

（ii）过程功能(Process function)：政治体系将各种需求、利益整合成具体的方案，实际执行后，产生具体的社经福祉，使政策目的得以貫徹。他们一方面承袭伊斯頓所持的政治过程，进而达成权威的四大功能：利益表達(interest articulation)、利益汇集(interest aggregation)、政策决定(policy making) 以及政策執行(policy implementation)，方能产生社会经济实效(socio-economic outcomes)。

（iii）公共政策：政治系统的政策输出，就是权威分配的作用大致上分为四类: 汲取的(Extractions)、分配的(Distributions)、 规约的(Regulations)、符号的(Symbols)。

结构功能论缺乏对社会变廷迁的合理解释，易陷入结构决定论，只对既存的社会制度做合理化的解释，忽视現实社会问题及对社会現象的反省，完全忽略社会运作中，团体间以及人际之间冲突的影响力。

政治沟通理论（Communications theory）

沟通理论探讨人类应用符号，产生个人与社会结果的过程。一个完整的政治沟通过程, 包括政治信息的传播者、接受者、沟通渠道、沟通内容四个要素，达到政治协调的过程。在类型上, 政治沟通可分为非制度性和制度性政治沟通，可以通过信息沟通达到正确的决策，从而有效地适应和控制环境的结果。

沟通理论原是动力工程学的信息传递理论，为控制论奠基人美国学者维纳创立。他认为，自动化的机器有自动接受信息，相应做出反应的功能。这一过程既是沟通过程，也是控制过程。美国政治学者卡尔.杜伊奇（Karl Deutsch）受他思想影响，开始把控制论的基本原理和方法，应用于政策制定过程的分析，于1963年发表了代表作《政府的神经：政治沟通与控制的模式》（The Nerves of Government: Models of Political Communication and Control）中，形成政治沟通理论。

杜伊奇把政治系统比喻为“通讯网”，所有的政治系统，都是相互联系和开放，政治权力的内在根源，取决于沟通工具，建议政府重视导航（steering）能力而非权力，提出沟通管道、负荷能力、沟通延迟等与实际政治现象相关的概念，认为“沟通”限制所有组织的能力，进而影响决策及执行能力。但从控制论角度分析，人是政治沟通的关键，培育“人”的政治观念和政治意识，才会提高政府施政与执行能力。

政治沟通能力不足，恐怕也是东亚新兴经济体政府，包括新加坡、香港和台湾等地，近年被人诟病的环节，更是近年民怨累积的主因。

杜伊奇的政治沟通理论，考察政治系统的控制方式和决策过程，提出完善信息系统必须注意的主要环节，从而为人们了解、分析、研究和完善政治系统，提供新的角度和方法。他还运用数理模式分析国际政治，开辟政治学和国际关系研究的新领域。但这一理论只重视政治系统的信息沟通的分析，忽视政治系统其他方面的分析，不具全面性，所使用的概念较为模糊，理论还有待完善。

如果把团体理论和政治系统理论，分别比喻为宏观政治学理论的肉体和骨干，那么沟通理论就是其政治神经。在全球化、信息化和网络化时代，沟通理论在政治经济学与国际关系学的重要性与日俱增。